央行数字货币
政策制定者一直在争论美联储（Fed）是否应该创建央
行数字货币（CBDC）——一种“数字美元”。CBDC 将
共享加密货币（crypto）的一些特征，即比特币等私人
数字货币，不受任何政府机构的支持。《焦点》描述了
外国中央银行、政府、国会和美联储如何处理这个问题
并讨论了政策问题。有关更多详细信息，请参见 CRS 报
告 R46850，中央银行数字货币：政策问题。
背景
与一些创建者的预期相反，加密货币并没有被广泛用于
支付——它的价值波动太大，无法作为有效的支付手
段，交易成本太高，而且它既不是法定货币，也没有得
到政府的“充分信任和信用”。稳定币是一种旨在保持
恒定价值的加密货币，其推出是为了克服波动性问题，
但也没有被广泛用于零售支付。支持者认为，CBDC 可
以克服这些障碍，同时利用 crypto 开创的技术来创建
一个更高效、由央行支持的数字支付系统。
在主流金融体系内，数字支付在美国已经很普遍。然
而，数字支付并不总是像目前一些人希望的那样快速、
便宜或无处不在。CBDC 大概允许实时支付（即即时结
算）。实时支付正在快速增长，但在美国尚未普及。自
2023 年推出美联储实时结算系统 FedNow 以来，它们的
增长加速。相比之下，开发 CBDC 需要数年的大量信息
技术投资和测试。
美联储和行政行动
2022 年 1 月，美联储发布了一份关于 CBDC 的报告，将
其定义为“向公众广泛提供的央行数字负债”。在美联
储看来，
“CBDC 交易需要最终并实时完成，允许用户使用无风
险资产相互支付。个人、企业和政府可能会使用 CBDC
进行基本的商品和服务购买或支付账单，政府可以使用
CBDC 收税或直接向公民支付福利。”
该报告确定了它认为“最好地满足美国需求”所必需的
四个特征，称 CBDC 应该(1)在与阻止犯罪使用相一致的
程度上保护隐私，(2)中介（即零售服务将通过
更新于 2025 年 4 月 10
日
金融机构），（3）可在持有人之间广泛转让，以及
（4）身份验证（即非匿名）。该报告对几个设计特征
没有采取立场，例如 CBDC 是否应该支付利息，是否应
该离线使用，以及是否应该对交易或持有量有规模限
制。该报告称，美联储“不打算在没有行政部门和国会
明确支持的情况下继续发行 CBDC，最好是以具体授权
法的形式。”该报告“无意推进具体的政策结果，也不
对美国 CBDC 的最终可取性采取立场。”美联储还参与
了试点项目（Hamilton、Cedar 和 Agora 项目），以在
决定采用 CBDC 之前建设技术能力。
2022 年 3 月，拜登总统发布了关于数字资产的第 14067
号行政命令，其中指出，美国政府“应优先及时评估
[美国 CBDC]在各种设计下的潜在收益和风险，以确保
美国在国际金融体系中保持领先地位。”根据该命
令，财政部与各机构协商，于 2022 年 9 月发布了一份
关于 CBDC 的报告。该报告没有就是否推行 CBDC 表明立
场。2025 年 1 月，特朗普总统发布了关于数字金融技
术的第 14178 号行政命令。该命令指出，禁止机构“采
取任何行动来建立、发行或推广 CBDC”，并应“终止
与创建 CBDC 相关的任何计划或举措”。
设计注意事项
CBDC 将允许持有者以数字方式存储价值和支付，并将
得到美联储的支持（就像实物货币的情况一样），但
其他功能尚未解决。Crypto 通常在使用区块链技术存
储的公共、分散（或分布式）分类账上记录转账。个
人账户通常使用加密和假名来保护。（有关背景信
息，请参见 CRS 报告 R47425，加密货币：选定的政策
问题。）目前还不清楚 CBDC 需要哪些功能，也不清楚
CBDC 是否可以建立在现有支付系统的基础上。
从最终用户的角度来看，CBDC 的提议范围从与现状相
似的支付系统到根本不同的支付系统。在提案的一
端，鉴于批发支付系统已经数字化，仅供银行访问的
CBDC 可能与当前系统仅略有不同。另一方面，消费者
能够在美联储账户中持有 CBDC 的提议将从根本上改变
美联储的角色及其与消费者和银行的关系。美联储的
报告设想了一个中间立场，最终用户将通过金融访问
CBDC 和相关服务
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